农村谈——农民与土地是历史性地说再见了吗？
土地是农民的命根子，但当前中国土地“二元产权”制度已落后于形势发展：农民虽有小块土地使用权，但不能自由变卖、出租、抵押，农业的发展滞后于工商业，农村的发展落后于城市，“三农”问题依然严重。而中国13亿人口当中，农民占9亿，超过三分之二，“三农”问题就是中国问题。
土地，不仅是一块种庄稼的土壤，而且还是一块可以流转的金子。包产到户解放了生产力，盘活了农民与土地之间的关系。而当前新时代下，农民与土地之间的关系该做怎样调整？土地，如何能够再次变成农民手上的金子？
报告人：温铁军中国人民大学教授、可持续发展高等研究院执行院长
主题：土改红利与中国的比较优势
提要：走向极端的激进发展主义的人类文明，不得不引发出更为深刻的反思——生态文明。
我们今天很多概念仍然停留在产业文明，或者是产业的资本时代，还是没有来得及清理自己的思想，然后进一步考虑我们如何能够向生态文明这个新的时代进步。
如果我们一定要强调经济脱节于社会，只把土地作为一个生产力要素看待，那就落入了唯生产力论，某种程度甚至叫做唯要素沦。
东亚社会的底层都是拥有小额财产的，他们不仅有自己家的房产，还有自己家的小额地产，这构建了东亚的稳态社会结构。
土地是什么？土地具有极强的资源属性、自然属性，并且是维持几千年农业文明作为一种社会文明长期存在的基础。切不可把它简单地窄化为经济学讨论的某个要素。
土地其实不是简单地用于农业，它很大程度上是农民和农村进入工业化的一个重要载体。
如果我们转变思路，真的从生态文明战略的高度来看，我们会发现，不必离开土地，土地仍然是农民可以安身立命的最基本的保障。
报告实录
“走向极端的激进发展主义的人类文明，不得不引发出更为深刻的反思——生态文明。”
当把土地和农民放在一起讨论的时候，其实已经等于充实了我们关于一般经济学讨论的土地的概念。因为一直以来，人们一说土地首先是把它脱节于社会，变成经济学理论要讨论的三要素之一。长期以来，当土地脱离于农民，脱离于社会的时候，它原有的社会属性、自然属性以及其他的各种各样的属性，哪去了呢？难道这些属性都没有价值吗？那样它只有作为要素的价值，从资源转化成资产，再由资产转化成资本。难道每一个转化不都意味着一次惊险的跳跃吗？
今天的社会，当人们开始注意到人类社会的很多发展是过于激进的发展主义，人们开始老老实实承认我们人类只是自然界的一个物种。尽管有人类中心主义，强调人类的生存权利大于其他物种，但是当你把其他物种的生存环境破坏的时候，难道你会活得好吗？今天的我们不是正在遭受各种各样的自然环境发生灾难性后果的那个代价对人类自身的惩罚吗？我们有几百年的产业资本时代，或者叫做产业文明时代。在产业文明时代，因人们追求产业的扩张，靠产业的扩张带来的收益，满足人们的需求。但人类确实相对比较贪婪，他很难被满足，这个产业文明时代终于走到快走不下去了，产业文明时代又生发或者说转化出一个金融文明，而金融文明愈益表现出它对于其他文明的统治的时候，那这个矛盾就尖锐了。
但也就在同时，这种走向极端的激进发展主义的人类文明，不得不引发出更为深刻的反思——生态文明。于是，这个世界上出现了一个大国，率先开始提出我们要转向生态文明的发展战略：它从2007年提出生态文明理念，到2008年提出农业的“两型”——资源节约型和环境友好型农业的发展目标，再到2012年明确强调美丽中国、生态文明。
我们今天很多概念仍然停留在产业文明，或者是产业的资本时代，还是没有来得及清理自己这些思想，然后进一步考虑我们如何能够向生态文明这个新的时代迈进。
如果把这两个结合起来，那么中国在21世纪将会从产业文明时代向生态文明时代进步，或者从工业文明时代向生态文明时代进步。中华民族五千年，请问是否95%以上是农业文明？它延续了没有中断的历史，使得中华文明作为一种文明形态，成为世界上唯一延续几千年的文明。没有中断的文明靠的是什么？当然是农业。而以前的农业文明为什么能长期延续呢？因为它是创造正外部性的，并且创造双重正外部性的。什么叫做双重正外部性呢？以前我们的农业制造了严重的环境破坏吗？国务院公布的污染普查数据显示，农业污染是中国最大的污染源，其总量高达65%，高于城市污染，高于生活污染。我们从一个过去与生态环境和谐的生产方式，转变成一个过度破坏资源环境的生产方式，这难道是可持续吗？但是在今天，有多少人认真反思过这种发展方式过于激进？
第二重外部性。过去我们的农业听说过制造出的食品不安全的事件吗？而今天我们在吃什么的时候，不都有一分隐忧吗？担心这个食品不安全。所以我们说食品不安全，是严重的第二重外部性。第一重就是资源环境的严重破坏。而我们几千年的农业文明是因为它和自然高度结合，它是个自然过程和经济过程合一的，所以它不创造今天这种双重负外部性，它是创造双重正外部性的，它早就被海外的学者给出了积极评价。我的两个博士生翻译了一本书，叫做《四千年的农夫》，讲的是美国的学者一百年前来中国考察，发现中国的这种农业四千年来都不破坏环境，而美国农业才搞了一百多年就破坏了自然环境。那个时候他们对我们的传统农业是持积极评价态度的。无论你讲什么样的土地制度，你都得回归到人类文明的阶段性的特征上来看。而如果我们一定要强调经济脱节于社会，只把土地作为一个生产力要素看待，那就落入了唯生产力论，某种程度甚至叫做唯要素论。那不是要换的思维吗？一旦你的思维单一化，那么不就是思想很难再创新了吗？
讨论农民和土地的关系，我们先得把当前和正发生的向生态文明转变这样的一个重大战略转换过程结合起来看，我们才能清楚土地到底怎么回事。土地是具有极强的自然属性的，一种被人们说成是生产要素的客体，农民是具有极强的社会文化属性的，又被简单化的窄化为生产力中的劳动力要素的那个客体。因此当讨论土地和农民的时候，难道农民和土地的关系要历史性地终结吗？
“土地具有极强的资源属性、自然属性，并且是维持几千年农业文明作为一种社会文明长期存在的基础。切不可把它简单地窄化为经济学讨论的某个要素。”
这个世界上完成了“耕者有其田”的人均占有土地的制度的国家有哪些？只在东亚，以中国为首。由此构建了东亚的稳态社会结构，因为其他没有能力做到平均分配土地的国家，至今仍然在发生着各种各样的要求平均地权的斗争。
无地农民就叫做赤贫，而在整个东亚社会，因全面平分了土地，所以东亚社会没有赤贫。东亚社会这种模式，扩展到了东南亚，形成了一个稳态社会结构。因为社会的底层都是拥有小额财产的，他们不仅有自己家的房产，还有自己家的小额地产，这就是社会稳态的由来。
土地是什么？土地具有极强的资源属性、自然属性，并且是维持几千年农业文明作为一种社会文明长期存在的基础。切不可把它简单地窄化为经济学讨论的某个要素。
土地构建了整个东亚的稳态社会。到目前为止，尽管东亚社会多次遭遇经济危机，但东亚社会不会出现西方那种现象，一旦出现了危机，就满大街的失业工人闹事。东亚社会大多数不发生这种事，比如日本，1990年泡沫崩溃，长达20多年零增长。日本闹罢工了吗？闹街头政治了吗？出事了吗？它为什么不出事？和农村面广量大的小农经济有关。日本90%以上的城市化率，高度农业化、高度现代化，它的农村户均规模多少？按照一般的经济学的想象，日本应该早就实现了土地规模经营等等。对不起，它现在仍然只有不到1.7公顷的户均规模。当然比我们大，我们现在只有0.6公顷左右，日本大概接近3倍于我们的规模，但是户均规模并没有大到哪去。所以如果我们看这个社会形态，日本在20多年的长期衰退中，它不发生矛盾，因为它是东方制度。
“土地其实不是简单地用于农业，它很大程度上是农民和农村进入工业化的一个重要载体。”
中国农民有三大创造：第一大创造是家庭承包；第二大创造是乡镇企业；第三大创造是城镇化。早在1998年，我们总结农村改革20年的经验的时候已经明确过了。中国乡镇企业异军突起，乡镇企业从无到有，食品业的发展就占了全国工业一半，而且乡镇企业的原始积累，既不像西方国家那样，也不像国有企业一样，靠占有农村剩余，保持农村贫困。乡镇企业的十几年的发展，竟然是原始积累静悄悄，连个上访告状的都没有。哪像现在，当加快发展的时候，到处是社会治安问题，这是由于过于激进地追求发展主义，尤其是照搬国外，不回头看看本土的经验，导致很多问题都找不到答案。
请问大家谁关注过中国的乡镇企业是如何完成资本原始积累的？它的竞争力如此之强，有谁想过源于何处？现在告诉大家，源于土地。为什么呢？因为那个年代还没有《土地管理法》，是既无法又无天，自己把自己本村的土地转变成工商业用地，不用经过什么征占。从经济学角度看，土地从第一产业的资源型资产，一步跃升为第二产业的工商业的资产，它其实应该是固定资产，但是价格不显化，没有谁支付这个土地转变为工商业用地的价格。那么土地一般占工商业企业多大比重呢？至少30%～50%，意味着你节省了30%～50%的投资，又因为它不是借贷，这个土地收益就转变成了乡镇企业的收益，也因此乡镇企业可以超承受高负债。
如果农村的土地被工业定价了，那它可能不可能形成乡镇企业原始积累的来源呢？不可能。所以这就是乡镇企业短期内完成原始积累的重要内因。当我们把这些事情说清楚了，我们就知道，土地其实不是简单地用于农业，它很大程度上是农民和农村进入工业化的一个重要载体。
“不必离开土地，土地仍然是农民可以安身立命的最基本的保障。”
当乡镇企业异军突起的时候，也就是城镇化的异军突起。这个年代，农民通过城镇化和乡镇企业所提高的收入，大大高于他们从农业所获得的收入。所以今天，如果我们还是非常传统地、落后地把农民一定要说成是农业的生产者的话，那你更是OUT了。比如两三千人以上的大村，你还把它叫做农村的话，只说明你冥顽不灵，它早就城镇化了。你到任何一个西方国家，或者发展中国家去看看，几千人口的聚居地是镇还是市？有叫市的，有叫镇的，就是没有叫村的。难道农民不能依据自己的资源性资产，比如以土地来发展自己吗？我们说整个20世纪80年代、90年代上半期，我们曾经有过乡镇企业和城镇化肩并肩地共同发展的黄金时期，并且没有造成社会冲突。我们应该关注的是“三农”问题，“三农”问题的核心是农民的权益问题，农民的权益不仅包括它生存的权利，还包括它发展的权利，包括它参与的权利。
“三农”问题的第二个问题“农村问题”是什么呢？是农村的可持续问题，是农村的治理问题、稳定问题，是农村包容性增长问题。第三才是农业。但农业仅仅是增长吗？不是。农业是安全问题。我们现在的主流话语仍然试图割裂开农民和土地之间的关系，现在很多地方的操作也试图割裂开这种本来紧密相连的关系。因此，当我们今天说城镇化的时候，我们得强调，城镇化早就已经被中央明确纳入到了新农村建设的发展战略之中，并且作为支撑县域经济的两大支柱之一，主要考虑的是城镇化曾经跟乡镇企业有机结合，有效地推动地方特别是县域经济发展。
那今天中央文件讲的是什么呢？是城镇化加中小企业是县域经济的两大支柱。如果我们能够有效地以城镇化作为承载中小企业的载体，同时政府把它的投资投向城镇的基本建设，使中小企业的创办门槛降低，那我们就会使得农民就近得到就业机会，而不必只有城市户口才是城镇化。中国人下一步的生态文明是什么样？应该是多样并举的。城镇化本身是有利于保留多样性的，特别是打工回来的农民，大量的企业开始向外转移，因为沿海很多投资叫无根投资，它不形成本地的产业结构，它只是吃租的，无租可吃，就跑了。沿海正在去工业化，去工业化的结果是什么呢？挣了点余钱，剩下的农民会返乡、会回流，回哪呢？回城镇。
如果我们能够提供城镇基本生活条件，降低城镇注册的门槛，就像上海自贸区一样，你把对外商的政策给返乡打工农民，给农民以国民待遇，让他回乡创业，那小企业带动就业的能力，是大企业的六倍，何愁农民的非农收入不提高？何愁农民的就业不增加？并且他根本不用你给他搞这套高成本的城市福利体系，完全可以“大隧之内，其乐也泄泄；大隧之外，其乐也融融”，出去打工你可以带着家眷走，回来你可以跟家里过正常生活。所以我们说转变一个政策思路，真的从生态文明战略的高度来看，我们会发现，不必离开土地，土地仍然是农民可以安身立命的最基本的保障。换个思路，我们的眼前会天高地阔。
现场互动
现场观众：因为中国是二元经济结构，土地制度也是二元的制度，那么就是说，如果土地变成了房地产用地，那么这个变化之中利益是巨大的，但土地增值的巨大的利益，农民又分了多少呢？好像有人说，地方政府得了50%，开发商得了多少多少，到农民那只有一点点，还经常被乡村干部克扣了。关于土地征地制度改革，您对这个有什么看法？怎么样能够让农民分享到征地之后产生的这种利益？
温铁军：我们以前关于土地征占问题已经做过大量调查研究，并且发表过文章。我们讲改革开放以来，中国有过三次圈地运动的高峰：第一次叫做“以地兴企”，就是农村发展乡镇企业大量征占农地，后来被批评为是“村村点火，户户冒烟”，其实是城市产业资本利益决策，给农民加了一个帽子，说他造成了各种各样的问题，其实只是因为城市产业资本竞争不过农村新崛起的农村工业，后来出台了一系列政策，把农村工业打掉了，最后城市产业也没保得了自己，也垮掉了。这个过程我们很清楚，当年我们就在做农村政策的第一线。这一轮过去之后，就是20世纪90年代，当地方财政严重亏空、中央财政严重亏空的情况下，出现第二轮圈地运动，叫做“以地生财”，造成了一个非常恶劣的路径依赖，刚才说到地方政府占50%也好，占多少也好，其实都是20世纪90年代这次宏观危机条件下，地方政府行为的一个延续。新世纪这一轮，2003年的圈地运动，是因金融异化于地方产业资本，金融成为独立的金融资本力量之后，地方必须圈地跟金融部门交易，我们叫做“以地套现”。圈一块地到金融去取得70%的现金，拿这个钱去搞地方楼堂管所，或者是搞地方建设。第二波上来还得再圈地，把利息交上，然后旧债转新债，这样形成一个“以地套现”的利益链条。
真正治本，取决于土地涨价归谁？归地方政府，地方政府跟开发商平分，当然不给农民留，出台的多少政策为什么都不起作用？为什么中央三令五申挡不住圈地运动？而且为什么是地方政府和开发商联手推高地价，造成产业不可能追求到地产资本的收益率？于是产业衰败了，金融跟地产结合乃是全世界普遍现象，世界范围内都出现这种现象。
其结果就是2007年的次贷危机和2008年华尔街金融海啸，最终演化成金融危机的爆发，地产商和地方政府联手推高房价，使房价上涨的速度快于任何投资，无论是投资实业，还是投资股票，都不可能达到房地产的速度，于是大量的资金投机性地投向买房，就进一步加大了房地产价格上涨的速度，误导了中国经济的导向。所以应该治本，很多老同志提出提高农民的地位，要让农民的综合合作社来办企业，并且经营农民自己的房地产，产生的收益作为金融资本的基础，可以自己办综合性的农民金融。就像日本，现在日韩开始一个模式，日本的模式其实都是农村综合性合作社，其实就相当于农社来综合经营所有农村范围的经济，产生的收益大家平均分配。
所以我认为想治本，让农民经营自己的财产。你如果想治标也很简单，要求同权同利，就是农民的土地使用权；跟开发商的土地使用权同权同利；农村的集体所有权跟政府的所有权同权同利。要让农民自己建立全国农会，来代表农民的利益，来跟其他利益集团去争，最后大家看，谈的要求合理不合理，这才算是一个科学决策。农民没有形成组织，这就是最根本的问题。
报告人：高国力国家发展改革委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副所长、研究员
主题：新型城镇化战略视角下的土地政策调整
提要：我们的人口城镇化慢于土地城镇化，导致我们很多的城市建成之后没有起到相应的集聚人口的作用。
新型城镇化的方向：集约；绿色；智能；人本。
新型城镇化的四个意义：节约；扩大内需；统筹城乡；缓解地区差距。
近年有关土地所暴露出来的突出问题包括：征地纠纷日益增多；地方政府过多依赖土地财政；耕地流失直接影响国家粮食安全；新城新区的建设过多过滥；产业园区占地粗放；农村的撂荒、农村住房的闲置、留守群体问题日益积累和爆发。
农村土地制度改革滞后的表现：农村土地的产权仍然不清；农村的土地流转仍然不规范、不完善；农村土地金融发展不足；土地征用补偿不合理；对农村宅基地的补偿缺失。
土地政策调整的方向：规范两个挂钩；探索两个置换；农村承包土地开展适度的规模经营；大力推进农村宅基地的整理；实现土地所有权的流转、抵押和交易；完善征地补偿的动态的标准体系。
报告实录
“我们的人口城镇化慢于土地城镇化，导致我们很多的城市建成之后没有起到相应的集聚人口的作用。”
第一个大问题，关于城镇化的问题。新一届中央政府领导上任之后提出了新型城镇化，国家发展改革委正在牵头编制新型城镇化的中长期发展规划。中国的城镇化从20世纪80年代启动，中间经历了很多阶段，发展到现在。为什么叫新型城镇化？所谓的新型城镇化，就是基于我们改革开放以来30年，相对粗放、相对传统的城镇化而言。新型城镇化提出的这么一个基本的背景和考虑，是什么样的呢？
20世纪80年代之后，我们国家每年的城镇化率大约在一个百分点，快的年份有1.2%、1.3%，慢的年份有0.8%、0.9%，大致有一个百分点的城镇化的速度。推行了这么多年，到去年年底，按照国家统计局的统计，我们的城镇化率达到52.6%。按照最新统计口径，不仅包括户籍城镇人口，还包括长期在城镇以上的城市居住、打工超过半年以上的，都统计在这个范围之内。所以这个数字，我们把它叫做半城镇化，或者叫虚城镇化，或者是带有一点泡沫的城镇化。
那么真正具有城镇户籍、享受城镇基本公共服务的，我们的城镇化水平有多少呢？只有35%，我们把它叫做真实城镇化。这15%的差距，就是长期在城市工作、打工的2.6亿农民工。这个数量的农民工现在存在着很多的问题，他们到底在农村的生产生活还能维持多长时间？他们在城镇里面到底享有了哪些方面的基本公共服务？这两个问题都是新型城镇化下一步要化解或者逐步探索解决的问题。
纵观我们城镇化走过的路，我们有三个方面的特点：
第一个特点，改革开放以来，我们更多的是加快了以工业为主的产业化进程。但是由于我们对户籍实行非常严格的管制，我们很多人都固化在农村，固化在中小城市以下，所以他们没有相应的转化身份，没有相应的进程。所以我们这种过程由于计划经济、由于户籍制度的问题，导致我们的工业化远远地超前于城镇化。
第二个特点，我们中国的城镇化存在一个土地城镇化快于人口城镇化的现状，特别是近几年以来，即：很多人口进城打工了，大家没有真正转化成城镇人口。但是越来越多的地方政府，把农村用地征用为城镇用地，占用了大量的耕地、基本农田来发展各种各样的产业人群，所以导致很多城市土地城镇化的速度非常之快，也就出现了所谓的各种类型的空城、鬼城，没有人气的新城、新区。前不久发布的一个研究报告证明，我们国家土地城镇化的速度是远远地快于人口城镇化的速度。数据显示，1996年以来，我们的城镇的面积从1.3万平方公里，扩大到2011年的5.3万平方公里，增长了3.1倍。而同期的城镇人口呢，从只有3亿，增加到6.9亿，仅增长1倍多。从这个速度可以看到，我们的土地，大量的农村土地征用，占用速度是非常之快的。城镇化要用地这是不争的事实，问题是我们用地的速度过快，规模过大，而布局非常的不均衡，导致我们国家实际上真正的人口密度，不仅没有升高，反而下降。不过对于中国这样的国情，这样的国家来讲，很多的地方是需要人口进一步的聚集。2012年全国的地级市的人口密度是每平方公里265个人，市辖区是每平方公里618个人，即使是上海，也仅是达到每平方公里2268个人，而首尔每平方公里16700人，罗马每平方公里2950人。我们的人口城镇化慢于土地城镇化，导致我们很多的城市建成之后没有起到相应的集聚人口的作用。
第三个特点，也就是中国的城镇化超过30%以后，不论是名义的52%，还是真实的35%，都已进入到了城镇化快速推进阶段。那么在这个时期，我们的城镇化确确实实是需要由原来传统的重土地而不重人、不重质量、不重效应，向新型城镇化来转变。
“新型城镇化的方向：集约；绿色；智能；人本。”
新型城镇化的方向是什么呢？
所谓的新型城镇化，我认为就是八个字：第一，集约。我们再不能走“村村点火，户户冒烟”、特大城市、摊大饼式这种城镇化发展道路了，所以一定要实现土地资源、水资源、农矿资源的集约利用。第二，绿色。北京的雾霾也好，西北的沙尘暴也好，都说明了我们城镇化带来的环境的负效应太大了，所以未来的城镇化，不论是产业还是生活，都应该追求环境的友好和生态的保护。第三，智能。国家环保部、住建部正在推行智慧城市建设。我认为这也是一个长远的战略方向，让更多城镇以上的地方，更多的老百姓，更多的农民进城之后，享受生产生活、就业等基本公共服务的便利，实现智能化。第四，人本化。也就是说，新型城镇化，最终的、说一千道一万，硬件也好，软件也好，大城市也好，中小城市也好，都要围绕“人本”为最终目的，来发展、来规划和建设。因为城镇化在“十二五”甚至今后一段时期，仍然维持每年一个点左右的增长速度，意味着我们每年有1300万人口要从农村进城，居住半年以上。我们在很多地方也呼吁，在关注城镇化每年一个点增长的同时——因为这个很关键、很重要，我们城镇化是快速推进阶段，各级政府都需要这个数字——但是我呼吁，要更加关注已经被包含在52%以内的2.6亿农民工的真实城镇化，要解决他们进城之后的就业、住房、看病、上学问题。所以，这是新型城镇化的方向。
“新型城镇化的四个意义：节约；扩大内需；统筹城乡；缓解地区差距。”
从新型城镇化未来的意义上来看，首先，搞新型城镇化，就是要节约我们国家本来就已经非常短缺、非常紧张、非常严峻的资源环境承载能力。如果再这样下去，再搞这么多的园区、再搞这么多的新城，我们没有那么多地，我们没有那么多的水可供。
其次，扩大内需。彩电、冰箱、电视都已经基本饱和，城镇人口面临的是升级换代，是买房、买车、出国教育旅游，但是目前遇到的很多环境上的障碍和限制，真正支撑和推动未来中国内需的，恰恰是隐含在广大的农村和农民身上的消费需求。农民家里对洗衣机、冰箱、彩电这些耐用消费品的需求还远远没有饱和，恰恰需要依靠他们，来支撑整个中国下一步的内需。
再次，有利于统筹城乡，切实缩小城乡日益拉大的差距。
最后，实际上新型城镇化，也有助于缓解中国非常悬殊的地区差距。中国的东部农村和欧洲的很多乡村城镇也相差无几。昆山、苏州很多城里人愿意到农村去居住、买房、就业。但是到西部的农村去看看，差距巨大。在这种情况下，我们所谓的新型城镇化，就是让中国非常悬殊的东西部差距，能够在新型城镇化的旗帜之下得到缓解，能够实现所谓的共同协调的富裕和发展。
“近年有关土地所暴露出来的突出问题，包括征地纠纷日益增多；地方政府过多依赖土地财政；耕地流失直接影响国家粮食安全；新城新区的建设过多过滥；产业园区占地粗放；农村的撂荒、农村住房的闲置、留守群体问题日益积累和爆发。”
第二个大问题，是近年有关土地所暴露出来的突出问题，这是我本人在发改委全国各地调研所观察到的、所看到的，并结合一些资料，进行了梳理。
其一，是征地的纠纷这几年日益增多。这个问题已经引起了中央和地方各部门的重视。围绕征地的纠纷类型很多，包括补偿标准过低、程序不合法、强拆强占等等。
其二，地方政府过多依赖土地财政的风险。卖地财政已经成为很多地方政府运转的主要经济来源，很多地方的财政税收可能只有很少，但是它的土地财政收入，是几倍于它的财政税收，这显然是不正常的，带来了土地的这种泡沫。据不完全的统计，中国的地方债务的风险，官方公布了一个数字是12万亿以上，当然也有其他部门的统计，有15万亿以上，甚至有20万亿以上，总之地方债务的风险已经成为影响地方经济持续健康运行的一个重要方面。在中国，我们因为有预算法，不允许地方财政列支预算赤字，当然也就不存在地方政府的破产。如果说允许地方破产的话，类似美国底特律那样的城市，在中国很可能会有很多，其中土地财政的收入，就是和整个地方政府的债务风险密切相关的。
其三，耕地的流失直接影响了国家粮食安全。我国规定的是18亿亩的红线，18亿亩就是120万平方公里。所谓的红线，实际上是基于未来谁来养活中国人的考虑，不能够突破。关键是中国剩下的可用地非常少，我们广大的中西部，绝大部分是山，荒山、丘陵，是不能利用的。真正适合生产的土地，主要布局在中国的东部沿海及其他部分地区，这一点可怜的可用的平地、好地，我们首先要拿出120万平方公里，要做良田、做土地，我们不能够去奢侈，不能够去粗放，不能够去浪费。我们学不起美国，也学不起欧洲，我建议学日本、学新加坡，学我国的香港、台湾，学他们的土地管理，学他们的土地政策，学他们的土地利用模式。
其四，新城、新区的建设过多过滥。有研究机构统计了全国省会城市和地级市目前在规划开发新城、新区的数量，居然每个省会城市都在建设一个以上的新城、新区，地级市在建设2～3个以上的新城、新区。按照这种速度和数量的话，首先，中国有那么多的土地支撑吗？其次，建成之后有那么多人去住吗？建成了之后去做什么呢？发展什么呢？所以我认为，很多地方出现了新城、新区的比赛、竞赛、攀比，而对新城、新区建成之后搞什么产业、搞多大规模、人口能够达到多少、人口从哪里来，都没有进行科学全面的论证。所以之后就出现了新闻媒体报道的非常多的怪事，比如在北京和天津的中间，有一个叫京津新城的，非常奢侈、豪放的土地面积，三千多栋别墅，发人深思。
其五，产业园区的占地粗放、类型多样，占地规模不断增加和扩散。自从2003年国家对开发园区清理整顿之后，整个所谓的开发区全国规定只有两级可以设立，就是国家跟省可以设立，市县以下一律不可以设置。但它们设立了很多产业聚集区，产业集中区等等，并且通过一区十园等多种变相的、隐蔽性的模式来达到产业园区的扩散、外溢、占地等这么一种结果，所以就导致了很多的产业园区占地。它的标准厂房非常之少，但是它的马路、绿地可以跟国际领先水平相媲美，这应该叫做财大气粗，还是大手大脚呢？这没有真正体现节约土地的理念。
其六，农村的撂荒、农村住房的闲置、留守群体的问题，也是日益的积累和爆发。我们2.6亿人的农民工里面，其中1.6亿人是跨省农民工，9000多万人是在本省打工就业，这种结果就导致很多地方的年轻人，“80后”、“90后”的新生代农民工，他们是不愿意回到农村种地的，也不会再去跟土地打交道，所以导致很多的土地没有人耕种。虽然国家加大了政策，但是这种问题仍然存在，这是人人感到非常担忧的事情。长此下去，我们的农业谁来搞？我们的粮食谁来保证？如果说中国的土地撂荒了，没有人搞耕种，世界上谁能来养活我们？与此同时，很多“80后”、“90后”的农民工，在城里打工辛辛苦苦攒钱，回到农村，盖一套房子结婚，然后又进到城里打工，而那套房子只是在过年时候用到。所以实际上相当一部分住房都是闲置，就导致在城里住地下室、租房，在农村很漂亮的二层楼、三层楼闲置浪费，占用很多宅基地。与此相关的就是留守的儿童、妻子、老人，他们本身的农业生产能力问题，我们的新农村建设问题，以及他们的精神慰藉问题等等都在日益的积累。
以上这些问题都在暴露、显现，有的在日益的积累、更加的严峻，如果不对这些问题引起一些重视，未来的中国的农村也好，中国的新型城镇化也好，中国社会都会受到影响。
“农村土地制度改革滞后的表现：农村土地的产权仍然不清；农村的土地流转仍然不规范、不完善；农村土地金融发展不足；土地征用补偿不合理；对农村宅基地的补偿缺失。”
第三个大问题，农村土地制度改革滞后的几点表现。
上面讲了那么多，新型城镇化也好，暴露的问题也好，很重要的一个根源就是我们目前的农村土地制度的改革相对滞后。
首先，农村土地的产权仍然不清。城市土地国家所有，农村土地集体所有。那么问题是谁是“集体”？现在的理解，既可以是村民小组，也可以是村委会，还可以是乡镇这级政府，只要是农村地区的都可以是村集体，既是他的，也是你的，那就谁的都不是。2002年国家搞了土地确权颁证，明确了集体土地的确权，但是也只是确权到了集体。农民只是拥有使用权、承包权、经营权，在这种情况下，很难保证农民对农村土地真正的拥有、使用和真正收益权的意见和干预。
其次，目前农村的土地流转仍然不规范、不完善。尽管现在很多地方也出现了一些转让、出租等等。但是据我们调研中得到的情况，很多就是我进城打工，通过口头协议或通过不规范的书面协议，包给邻居了，或者租给本村的亲戚了，这种情况就会导致遇到一些政策的时候，引发很多纠纷，并没有真正实现土地由农民自己做主的置换、作价入股等等这种很规范的流转方式。
再次，农村土地金融发展不足。在我们现行的土地制度下，集体所有的耕地、林地、草地和宅基地不具有抵押担保的性质，所以农民等于是一无所有，不能够为农民工进城务工或者在城镇创业提供金融担保支持。尽管有些地方搞了一些荒地的抵押、林权的抵押，做了一些探索，但是应该说还非常的不成熟、不规范；严格地讲，围绕这一块有实质性的工作还没有形成规模。
最后，土地征用补偿非常的不合理。目前农民从征地中获得的补偿有上限，就是土地农业产值的30倍，上限是30倍，有的还大部分可能达不到，可能是15倍、10倍。所以说更多的是被当地的地方政府和投资者，或者叫开发商，被他们进行操纵，农民基本上没有任何讨价还价的能力和手段。
第五，就是对农村宅基地的补偿缺失。现行的土地制度在农村的宅基地补偿标准上基本是空白的，它的档次、建设年限、投入都不一样，怎么能简单地按照附着物来进行补偿呢？特别是下一步，农村土地整理的一个很大的方向，就是要通过整合、通过新型农村社区的建设，要盘活农村宅基地的潜力。而恰恰我们对农村宅基地的补偿，没有一个明确的说法，这就为下一步它基地如何流转、如何入市、如何交易埋下了很大的隐患。
“土地政策调整的方向：规范两个挂钩；探索两个置换；农村承包土地开展适度的规模经营；大力推进农村宅基地的整理；实化土地所有权的流转、抵押和交易；完善征地补偿的动态的标准体系。”
我要讲的第四个大问题，刚才从新型城镇化入手，讲了暴露出来的问题，又讲了农村土地制度改革的滞后，那么下一步，土地政策调整的方向，有哪些方面呢？
其一，要规范两个挂钩。所谓两个挂钩就是国土部、住建部陆续推出的两个挂钩。首先，就是下一步的农村建设用地的减少，和城镇用地的增加要挂钩。我们中国的地非常紧缺，不能够再无限制地征用了。其次，是城镇建设用地的增加，和城镇吸纳农村人口的规模要挂钩。不能搞那么多新城、新区，要看你容纳了多少外来的农民工，来批准多少规模的城镇建设用地。这两个挂钩已经在成渝地区、长三角地区等地搞试点，也出现了一些好的做法，但是仍然出现很多不规范、很多值得完善的方面。个人觉得这两个挂钩总体上理念和方向是对的，如何围绕这个，来控制、调节城市建设用地的规模？调节它增加的结构？我认为是保障新型城镇化推进的很重要的一个抓手。
其二，要探索两个换，或者叫两个置换。哪两个置换呢？第一个置换，我们已经有2.6亿农民工进城了，将来有一部分人可能要回去养老，但是相当一部分“80后”、“90后”的农民工不会再回农村了，那总不能这样两套体系，长期的并行吧，中国也没有那么多的地，没有那么多的资源来支撑。所以两个置换就还是要大胆地探索，以保障性住房换他的宅基地，以他的社保换他的承包地。我认为完全可以选择不同类型、不同地区的农村地区和城镇地区进行试点。当然要循序渐进，要充分尊重农民的自愿，要搞多类型的差别化的模式，不能“一刀切”。只有这样，才能够让农民陆陆续续想进城，也能够享受到城市基本公共服务，才能把农村的宅基地和承包地有序的退出。只有这样，才能够在宏观上保证中国土地资源的平衡。
其三，农村承包土地分不同地区，要开展适度的规模经营。我本人也在日本学习过一年，我个人觉得日本有日本的特点，有它的道理在里面，中国我也不赞成大幅度“一刀切”的规模，因为很多地方既不可行，也不必要。但是在黑龙江、河南这样的粮食主产区，完全可以制定一系列的政策来推动农村的承包地向种田能手、承包大户、家庭农场去集中、集约。
其四，要大力推进农村宅基地的整理。农村用地在全国的主体功能区规划中已经说得很清楚了，我们的城镇建设用地还会小幅增加，但是农村的建设用地特别是宅基地是要减少的。不能让农村的宅基地在增加，城市的保障住房用地也在增加，我们没有那么多土地所以未来农村宅基地必须要大刀阔斧多种模式地合并整理，挤出空间，来为城镇化建设提供支撑。
其五，实化土地所有权的流转、抵押和交易。什么叫实化？作为专家和学者可以探索，能否未来将农村的生产用地确权颁证，直接所有权到农民，让农民完全做主。他作为所有权的拥有者，可以直接、理直气壮地进行土地资产的流转、交易、租赁、作股等等。如果能解决这个问题的话，那么农村的土地就可以用来抵押，用来担保，因为所有权在他这。他可以做抵押做担保，就能够解决农民不管是创业还是去扩大生产时的资金需求问题。
其六，是完善征地补偿的动态的标准体系。上面讲到过，我们定标准、定上限已经不适合中国很多地方的实际了，一定要充分考虑地方经济发展水平，能够把农民的收益跟土地增值的这种潜力挂钩，让农民切切实实能够在被征地之后，让他生产生活不受到大的影响，并且能够得到合理的补偿。这些问题的解决应该说不是一朝一夕的，背后牵涉到很多领域的工作，需要国家、中央和地方长期的探索、配合和努力。个人觉得我对中国的新型城镇化、对中国未来的农村地区发展、对农民收入提高是充满了信心，也期望农民、农村和农业能够在未来获得更好的发展。
现场互动
夏珺（媒体观察员，人民日报研究部副主任）：作为媒体人，长期从事“三农”的报道，我觉得土地问题的敏感度非常高。比如说我们报道了一些地方的做法，比如说村企挂钩，把你的房子拆了，我给你盖成楼，农民都上楼了，这是不是改善你的生活了？实际上这是企业为了得到更多腾出的土地，实际上的动机还是在这，这个中间给农民的补偿不一定就是那么合理。我们报道这样的事，社会上很多声音就会质疑我们，觉得好像媒体在提倡这种做法，非常敏感。有的农民因为征地拆迁的问题来上访，他在报纸上看到你的名字，就来报社找你，指明要见这个记者，让他给我们解释一下。我举这两个例子，说明土地确实是非常敏感、也是非常重要的问题。
现场观众：关于土地征地制度改革，您有什么看法？怎样能够让农民分享到征地之后产生的利益？
高国力：这个问题，或许没有一个能够在全国推行的一个答案，我总是觉得还是要提高农民在权益分配中的声音。他是弱势，他现在压根就是一个信息不对称，既不知情，也不参与。所以我觉得从战略讲，将来从根本上讲，是要提高农民在征地权益中的决策分量，这是一个长远的目标和方向。在近期有点什么技术性手段来缓解或者说解决这个问题的话，能不能这样：根据这个地征用之后，通过听证，要进行公示，这块地将来要干什么，对这块地的升值预期，让农民知情。然后在升值的范围里面，再看看各方占有多少。这个需要一点技术上的论证，甚至标准体系的设计上，我认为这都是基础方面，不存在问题。将来能不能征了农民的地，我将来就是入股，就是股份在里面，你是赔也好，收也好，我都知情。
雷佳烨（经济之声观察员）：我关注的是土地金融方面的问题。土地承包经营权和宅基地，可以解决农民的贷款难的问题。但是也有一种观点认为，拥有这种呼声的人其实并不多，只占整个农民5%的人群。同时，他们认为，这部分使用的宅基地的价值也不是特别高。您怎么看，将土地作为一个金融资产这种做法？
高国力：现行的土地金融，对农民的，首先是他的承包地，包括他的林地、水地、旱地都不能够作为抵押担保到金融机构去获取贷款资金支持，这样对农民这一群体来讲，他就没有任何去抵押的东西。首先，下一步应该要先做松动、做探索、做创新，针对不同的农民群体和不同的地区，把这块先做起来。东部沿海的很多发达地区，包括城市周边的很多地方，可能农民本身自有的资金很多了，所以在这块的需求不是很大，但是中、西部的很多欠发达地方的农民，收入很少的情况下，非常寄希望于手中仅有的土地，可以成为获取他进一步的扩展生产、进行创业的资金来源，要靠这个来获得金融上的一些扶持和支持。所以我想不同的地区对这一块的需求性不一样，我倒觉得可以选取不同类型的地方，做一些探索和试点。
其次是刚才说的宅基地，刚才讲到，宅基地在抵押担保上、补偿上都没有明确的规定。至少承包地已经开始在探讨、讨论，在试点，宅基地更是个空白，而恰恰下一步中国建设用地的大头，就是靠宅基地。农村地区不可能再去开垦大量的土地，所以下一步，恰恰是宅基地的整理上需要做大文章，需要进一步的健全配套，才能够既可以支撑将来农村用地的需求，同时也可以通过挂钩的形式，为城市的用地提供一个补充来源。
本场责任编辑：王锐
